Dans certains pays africains, le remboursement de la dette publique a atteint son plus haut niveau depuis 1998. Caroline Southey, rédactrice en chef fondatrice de The Conversation Africa, s’entretient avec Philippe Burger, doyen et professeur d’économie, sur le danger des problèmes de dette auxquels certains pays africains sont confrontés.
Qu’est-ce qui se cache derrière la flambée des remboursements du service de la dette ?
Pour la plupart des pays qui connaissent de nouveaux sommets en matière de coûts du service de la dette, il ne s’agit pas tant d’un pic que d’une augmentation progressive sur plusieurs années. Comme le montre la figure 1, qui utilise les données du Fonds monétaire international (FMI), la dette brute des administrations publiques (qui comprend les administrations centrales, provinciales, étatiques et locales) a augmenté régulièrement en pourcentage du PIB au cours des 15 dernières années (par souci de brièveté, nous appellerons ce ratio le ratio de la dette). Cette période comprend la crise financière mondiale ainsi que les périodes COVID.
Bien qu’à un niveau légèrement inférieur, le même scénario s’est déroulé pour les pays d’Afrique subsaharienne. L’augmentation de la dette s’accompagne d’une augmentation des coûts du service de la dette. Bien que la pandémie de COVID ait entraîné une augmentation accélérée du ratio d’endettement, celui-ci était sur une trajectoire ascendante bien avant la pandémie.
Cette trajectoire peut également être observée dans certains pays. En Zambie, le ratio d’endettement n’était que de 21,9 % en 2007, mais est passé à 140,2 % en 2020, lorsque le gouvernement a fait défaut. Au Ghana, il était de 22,6 % en 2007, avant de quadrupler pour atteindre 88,8 % en 2022. L’augmentation des ratios d’endettement en Zambie et au Ghana se traduit également par une augmentation des paiements d’intérêts de leurs gouvernements en pourcentage du PIB. Dans le cas du Ghana, il est passé de 1,4 % en 2007 à 7,2 % en 2022, tandis qu’en Zambie, il est passé de 1,4 % à 6 %.
Le Ghana et la Zambie ont fait défaut : quel impact cela aura-t-il ?
Un défaut de paiement a souvent des retombées importantes sur l’économie, les gouvernements, les entreprises et les ménages étant confrontés à une austérité forcée. Les gouvernements doivent alors réduire considérablement leurs dépenses, souvent face à la diminution des recettes fiscales.
Cela a souvent un impact négatif sur les dépenses sociales, par exemple dans les domaines de la santé et de l’éducation. Si un tel pays doit frapper à la porte du FMI pour obtenir de l’aide, comme le Ghana et la Zambie ont dû le faire, l’institution prescrit généralement plusieurs ajustements politiques et économiques difficiles.
Début 2023, onze des 20 principaux emprunteurs du FMI étaient des pays africains.
L’Égypte est le deuxième plus grand emprunteur du FMI, contractant des prêts à la suite de l’instabilité politique et économique qui a suivi le Printemps arabe en 2011.
La période précédant un défaut est également souvent caractérisée par une inflation beaucoup plus élevée pour les entreprises et les ménages. Cette inflation provient souvent d’une forte dépréciation de la monnaie locale en raison de la fuite des capitaux des investisseurs étrangers et nationaux qui perdent confiance.
Le cedi ghanéen et le kwacha zambien se sont tous deux dépréciés de manière significative au cours de la période qui a précédé le défaut de paiement de leur gouvernement.
Quels sont les autres pays africains qui figurent sur la liste de surveillance : à quels signes de stress devrions-nous être attentifs ?
Les pays à surveiller sont une question complexe. Bien que les économistes utilisent parfois des règles empiriques, comme un taux d’endettement supérieur à 60 % ou 90 %, la réponse dépend de plusieurs variables. Ainsi, un taux d’endettement élevé n’est pas toujours considéré comme un problème.
Par exemple, à 121,7 %, le ratio d’endettement des États-Unis est beaucoup plus élevé que celui du Ghana. Pourtant, le Ghana a fait défaut parce que le coût des intérêts de sa dette en pourcentage du PIB était beaucoup plus élevé que celui des États-Unis (2,1 % pour les États-Unis).
En plus du niveau du ratio d’endettement, les variables utilisées pour remplir une liste de surveillance comprennent également le taux auquel le ratio a changé sur 10 ou 15 ans, et étroitement lié à cela, le niveau et la variation de la taille de l’emprunt du gouvernement.
Sont également inclus le niveau et la taille du solde primaire du gouvernement (qui est le déficit excluant les paiements d’intérêts et les recettes), le coût des intérêts sur sa dette et le taux auquel ce coût change.
Prenons le cas de la Zambie. Son taux d’endettement est passé de 21,9 % en 2007 à 140,2 % en 2020, soit 6,4 fois son niveau de 2007 (voir tableau 1). Dans le même temps, ses emprunts annuels sont passés de 1,04 % du PIB en 2007 à 13,8 % en 2020. Le solde primaire du gouvernement s’est détérioré, passant d’un excédent primaire de 0,34 % du PIB en 2007 à un déficit primaire de 7,8 % en 2020. Cela signifiait également, comme indiqué ci-dessus, que ses paiements d’intérêts sont passés de 1,4 % du PIB à 6 % du PIB.
Alors que le coût des intérêts sur la dette publique en pourcentage du PIB a dépassé 6,3 % en Zambie en 2020 et 7,2 % au Ghana en 2022, aucun autre pays africain, à l’exception de l’Égypte (6,2 %), n’a eu un coût d’intérêt supérieur à 5 % du PIB en 2022. Par conséquent, la plupart des pays étaient dans une situation budgétaire plus saine que le Ghana, la Zambie et l’Égypte.
Les ratios d’endettement de l’Érythrée, du Soudan, du Cap-Vert, de la République du Congo, de la Sierra Leone et du Zimbabwe sont tous supérieurs à ceux de la Zambie au moment de sa défaillance (voir tableau 1). Cependant, contrairement à la Zambie et au Ghana, leurs ratios d’endettement n’ont pas augmenté aussi rapidement que ceux de la Zambie ou du Ghana (leurs ratios d’endettement en 2022 étaient entre 0,81 et 2,38 fois plus élevés qu’en 2007).
En Angola, le ratio d’endettement est également en baisse significative après une forte augmentation du ratio au cours de la décennie précédente (voir graphique 2). Cela s’explique en grande partie par la hausse des revenus pétroliers et l’appréciation de la monnaie qui a réduit la valeur en monnaie nationale de sa dette libellée en devises.
Deux autres pays qui doivent resserrer leurs politiques budgétaires sont le Rwanda et l’Afrique du Sud, qui ont tous deux vu leur taux d’endettement presque tripler entre 2007 et 2022.
Ainsi, bien que la situation de la dette dans aucun pays africain ne soit aussi sombre que celle du Ghana et de la Zambie au moment de leurs défauts de paiement, la situation dans plusieurs pays n’est toujours pas rose.
L’annulation de dette est-elle une solution possible ?
Considérons d’abord le pardon avant le défaut de paiement. Il y a deux décennies, les marchés de la dette intérieure des pays à revenu faible et intermédiaire étaient sous-développés, et leurs gouvernements dépendaient de l’accès aux marchés financiers internationaux pour financer leur dette. L’annulation de la dette impliquait donc en grande partie que les investisseurs étrangers (souvent dans les économies avancées) subissent volontairement une perte sur leurs investissements. Cela a changé.
Aujourd’hui, les marchés financiers nationaux, dans lesquels les fonds de pension et d’assurance locaux investissent, jouent un rôle beaucoup plus important dans le financement de la dette publique dans les pays à revenu faible et intermédiaire.
L’annulation avant défaut impliquera donc que les investisseurs nationaux subissent volontairement des pertes sur leurs investissements afin de réduire l’impôt futur que la dette intérieure implique pour les contribuables nationaux. Étant donné que les fonds de pension nationaux représentent également des membres à faible revenu, l’effet distributif de la dette L’exonération n’est pas nécessairement progressive (ce qui signifie que les personnes à revenu élevé ne portent pas nécessairement l’essentiel du fardeau en cas d’annulation). Ainsi, l’annulation de la dette intérieure est probablement un échec politique.
Bien sûr, en cas de défaut de paiement, lors de la restructuration de la dette, les investisseurs, y compris les investisseurs nationaux, pourraient devoir accepter des décotes (pertes) ou des rendements réduits sur leurs investissements. Ce serait un pardon involontaire.
De plus, l’exonération peut réduire le ratio d’endettement, mais elle n’élimine pas nécessairement l’inadéquation initiale entre les recettes et les dépenses publiques qui a donné lieu à l’augmentation du ratio d’endettement. Cela pourrait même aggraver le problème, car le fait d’avoir une dette annulée une fois donne lieu à l’attente qu’elle sera à nouveau annulée.
Le pardon peut donc donner lieu à un problème d’aléa moral et conduire un gouvernement à devenir moins prudent sur le plan fiscal. L’histoire budgétaire regorge de pays qui sont des défaillants en série.
Philippe Burger
Faculté des sciences économiques et de gestion et professeur d’économie, Université de l’État libre